De ordinario con el término sistema se alude a un conjunto de elementos organizados que propenden a alcanzar un determinado fin o a cumplir una función. También podemos referirnos con tal expresión a un conjunto de reglas y principios sobre un asunto definido. Ahora bien, cuando hablamos de un Sistema Tributario ¿a qué hacemos referencia?

Un primer acercamiento a la noción nos llevaría a entender al sistema tributario como el conjunto de gravámenes que tienen vigencia en un determinado país. La definición produce una serie de interrogantes referidas a la necesidad de algún elemento común a los tributos integrantes del sistema: ¿Es necesario que haya algún vinculo entre ellos más allá de su ubicación espacial y temporal?. ¿Será un sistema el conjunto de tributos que solo responde a las necesidades del erario público, sin atender a otras consideraciones?.

El siempre citado Günter Schmölders ha dicho que para que exista un verdadero sistema tributario es necesario un vínculo lógico entre los diversos impuestos. Ha hecho también una distinción entre sistema tributario racional y sistema tributario histórico. Cuando el legislador consciente y deliberadamente produce el vinculo lógico, esto es, la armonía entre los objetivos que se persiguen y los medios empleados, estaríamos frente a un Sistema Tributario racional. En cambio, si tal armonía se produce por espontaneidad de la evolución histórica, el sistema tributario es histórico.

En esta línea de razonamientos un sector de la doctrina ha negado el carácter de sistema tributario al conjunto de gravámenes originados en la sola necesidad de obtener más ingresos. Entre estos autores destaca, Jacinto Tarantino quien prefiere llamar régimen al conjunto de tributos así creados.

Con una visión más pragmática el Profesor español Fernando Sainz de Bujanda, en su famosa obra Hacienda y Derecho nos dice que pocas veces los tributos responden al vínculo lógico de Schmölders, para inmediatamente señalarnos que siempre existirá cierta armonía entre los diversos impuestos, ya que los elementos histórico y racional se encuentran en toda estructura tributaria. Estando de acuerdo con la posición de este autor, Héctor Villegas ve imposible que pueda establecerse una clara distinción entre sistemas tributarios racionales e históricos. Por ello lo que corresponde es determinar si en una estructura tributaria predomina la racionalidad intencionalmente buscada o simplemente impera un repertorio de tributos que han surgido de las necesidades pecuniarias estatales. En el primer caso estaríamos ante un sistema tributario racional; en el segundo ante un sistema tributario histórico.

En síntesis, observamos que para algunos solo habrá sistema tributario cuando el conjunto de tributos que configuran una estructura fiscal responden a una vinculación lógica que se traduce en una armonía tanto entre los diversos tributos entre sí como entre estos y los fines u objetivos fiscales o extrafiscales. Esta armonía puede ser creada deliberadamente por el legislador (sistema racional) o producida por el devenir de la evolución histórica (sistema histórico). De modo que, según esta visión, no cualquier conjunto de tributos vigentes de un determinado país constituye un sistema tributario. Si no estuvieren informados por aquel vinculo lógico estaríamos frente a un régimen, no ante un sistema. Para otros (Sainz de Bujanda y Villegas) en toda composición tributaria existe cierta armonía entre los tributos que lo constituyen, actuando siempre en alguna medida el elemento histórico y el racional.

II

Independientemente de la posición que se adopte lo cierto es que un conjunto de tributos inarticulados, en franca disonancia, cuyos efectos anulen los posibles efectos positivos de otros, es altamente contraproducente. Creemos que la creación de gravámenes debe elevarse sobre las necesidades pecuniarias coyunturales del Estado y responder a una planificación científica, que propenda a la consecución de los fines establecidos en la constitución. Lo contrario, es un régimen caótico que produce, casi insoslayablemente, evasión fiscal, trabas a la economía, desestímulo a la inversión, huida de capitales extranjeros y nacionales, entre otros males.

Siendo así las cosas es de capital importancia indagar si el conjunto de tributos vigentes en Venezuela y que son aplicados por los distintos niveles del Poder Público, responden a una conciencia clara, como diría Schmolders, de los objetivos fiscales y extrafiscales que están llamados a alcanzar. Observamos entonces que a pesar del gran avance que significo la promulgación en 1982 del Código Orgánico Tributario, que como ley fundamental de la materia tiende a la sistematización, un primer análisis del conjunto de nuestros gravámenes nos lleva a afirmar la carencia en nuestra estructura fiscal de criterios y elementos armonizadores. No se advierte que el agregado de tributos vigentes en nuestro país responde a una meditada política económica, financiera y fiscal, que tome en cuenta la estructura económica del país y las características de nuestra economía y que en conjunto propendan a la consecución de los fines establecidos en la Constitución.

III

Ello hace necesario que el Legislador Tributario dirija su voluntad hacia la consecución de un verdadero sistema tributario venezolano. Caben así ciertas preguntas: ¿adoptar tal camino es facultativo para el legislador?, o ¿existen algunos elementos en el ordenamiento positivo patrio que hace imperativo una conducta del legislador en el sentido de informar a nuestra estructura fiscal de cánones y lineamientos racionales?.

Nos inclinamos por creer que sí es posible extraer de nuestro ordenamiento constitucional normas y principios que obligan al legislador a instituir un sistema tributario racional. En efecto, el Artículo 316 de la Constitución publicada el 30 de diciembre de 1999, norma rectora de todo el ordenamiento tributario, establece que “el sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población, y se sustentará para ello en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos.” (el subrayado es mío).

Se advierte palmariamente que la norma hace referencia a todo el sistema y no solo a cada tributo aisladamente considerado como al parecer se ha venido entendiendo. En consecuencia, el legislador encuentra en el Artículo en análisis una norma imperativa –no programática- que le impone estructurar el sistema tributario respondiendo tanto a los lineamientos y principios expresamente allí establecidos, como a los que de estos se derivan y que se encuentran en otras disposiciones de la Constitución.

Vemos pues, como por orden constitucional, el sistema tributario venezolano, como un todo debe responder a principios racionales establecidos en la propia Constitución. Lo afirmado produce, adicionalmente, una serie de consecuencias prácticas de gran importancia, las cuales comentare en un próximo artículo.

Caracas, 10 de marzo de 2000

Por Juan Candelario

juan@juancandelario.com
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¿Tiene Venezuela un Sistema Tributario?

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