Descentralizacion fiscal

Corte Suprema de Justicia

en Pleno

Los abogados en ejercicio ROMÁN JOSÉ DUQUE CORREDOR e IRENE LORETO GONZÁLEZ, de este domicilio, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN CIVIL AEROCLUB VALENCIA, constituida mediante documento protocolizado ante la Oficina Subalterna de Registro de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 23 de noviembre de 1962, bajo el Nº 78, folios 273 vto. al 276, Protocolo Primero, Tomo 9, representada por JOSEPH TOPEL CAPRILES, Presidente de la Asociación Civil Aeroclub Valencia, interpusieron por ante esta Corte en Pleno de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 132 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con los ordinales 3 y 11 del artículo 42, y 43 ejusdem, así como del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad, en cuyo libelo solicitaron:

1.- La nulidad de la Resolución Nº 001 de fecha 21 de enero de 1993, emanada del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Oficial, Extraordinaria del Estado Carabobo Nº 458, en virtud de la cual dicho Instituto fijó tasas aeroportuarias por la utilización de las instalaciones de los Aeropuertos Arturo Michelena y Bartolomé Salóm, ambos ubicados en jurisdicción del Estado Carabobo;

2.- La nulidad por inconstitucionalidad de los ordinales 6º y 7º del artículo 17 de la ley estadal que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Oficial, Extraordinaria Nº 456 del 31 de diciembre de 1992, que sirviera de basamento legal al mencionado instituto para emitir la Resolución Nº 001;

3.- Fuese acordado amparo constitucional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de que se declarase la suspensión temporal de los efectos de la Resolución Nº 001 del 21 de enero de 1993 emanada del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, y por tanto no fuesen aplicadas las tasas contempladas en dicha Resolución.

En fecha 8 de diciembre de 1993, compareció el ciudadano Joseph Topel Capriles y en su carácter de presidente de la Asociación Civil Aeroclub Valencia solicitó que, por cuanto en fecha 5 de diciembre se había publicado un aviso imponiendo nuevas tasas en el Aeropuerto de Valencia, según Resolución Nº 031, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo bajo el Nº 487, se extendiesen los efectos del amparo solicitado a dicha Resolución "cuya impugnación hago formalmente en este acto y de la cual me reservo la posibilidad de consignar un ejemplar a la brevedad posible".

El 9 de diciembre de 1993, se dio cuenta ante la Corte en Pleno del escrito y sus anexos y se designó como ponente, a los fines de resolver sobre el amparo propuesto al Magistrado Alfredo Ducharne Alonso.

En fecha 19 de enero de 1995, se reasignó la ponencia al Magistrado José Juvenal Salcedo Cárdenas.

En fecha 31 de octubre de 1995, la Corte en Pleno declaró improcedente la acción de amparo constitucional y ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación para que procediese a la tramitación del juicio principal.

El 12 de diciembre de 1995, fue admitido el recurso de nulidad, ordenándose notificar por oficio a los ciudadanos: Presidente de la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo, al Presidente de la Junta Directiva del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, al Fiscal General de la República, y al Procurador General de la República.

En fecha 6 de febrero de 1996, la abogada en ejercicio, Irene Loreto González, coapoderada actora, consignó el cartel de emplazamiento a los interesados publicado en el diario El Universal.

El 28 de febrero de 1996 los abogados José Rafael Sanoja, Luz María Gil de Escarrá, Pier Paolo Pasceri y Carlos Miguel Escarrá Malavé, actuando como apoderados judiciales del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo hicieron valer su cualidad de opositores en nombre y representación de su mandante. Solicitaron los intervinientes fuese declarado sin lugar el recurso intentado contra la Resolución Nº 001 de fecha 21 de enero de 1993 emanada del Instituto Autónomo Aeropuertos del Estado Carabobo y de los ordinales 6 y 7 del artículo 17 de la ley estadal que creara a dicho organismo.

Señalan los oponentes que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público constituyó un enfrentamiento a la tradición centralista del Estado Venezolano que había limitado hasta casi extinguir las competencias estadales. La ley estadal del Estado Carabobo establece en sus artículos 8 y 10 la potestad tributaria transferida por la Ley Orgánica de Descentralización y, posteriormente, la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo, dictó la Ley de Creación del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, el cual procedió a sancionar con base en las atribuciones de los artículos 8 y 10 antes mencionados, la Resolución Nº 001, cuya finalidad es la de obtener los ingresos necesarios para la gestión de su cometido, para cubrir los gastos de administración y de mantenimiento generados por la competencia que le fuera transferida. Los argumentos jurídicos que sirven a la oposición son fundamentalmente la consideración de que los Estados tienen potestades tributarias originarias para gravar la producción y el consumo de bienes. Estiman los opositores que la potestad tributaria originaria se vio repotenciada con el desarrollo que del artículo 137 hizo el Congreso al dictar la Ley Orgánica de Descentralización. Es así como el artículo 12 de la ley orgánica mencionada establece que son ingresos de los Estados, entre otros, los recursos de la recaudación de sus propios impuestos. Estiman los oponentes que a la potestad tributaria originaria de los Estados, se une la potestad tributaria transferida de las competencias exclusivas. Dentro de las competencias transferidas, de conformidad con el artículo 11, ordinal 5 de la citada ley orgánica, se encuentra todo lo relativo al mantenimiento y administración de los aeropuertos de uso comercial. De allí que -sostienen los opositores- a partir de la asunción de tal competencia por el Estado Carabobo, la República dejó de tener injerencia fiscal en los Aeropuertos de dicha entidad federal. Rechazan los alegatos de inconstitucionalidad hechos valer por el recurrente y estiman que el recurso debe ser declarado improcedente.

En la oportunidad fijada al efecto, los apoderados actores promovieron las siguiente pruebas: reprodujeron el mérito favorable de los autos. De acuerdo con lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil adjuntaron copia fotostática de documento registrado que acredita la propiedad de su representada del área de terreno donde se encuentra el Aeropuerto Internacional Zim Valencia; presentaron copia parcial del expediente Nº 8482 que corre ante la Sala Político-Administrativa de esta Corte Suprema de Justicia. Promovieron inspección judicial para ser evacuado en el lugar donde está construido el Aeropuerto Internacional Zim Valencia, a los fines de dejar constancia de:

a) Las obras de construcción y remodelación que la Gobernación está realizando en el área del aeropuerto;

b) que con la asistencia de un práctico se determine que los linderos donde se encuentra el aeropuerto se corresponden con el documento de propiedad.

En la oportunidad fijada para la promoción de pruebas los oponentes presentaron escrito en el cual, como punto previo, señalan que por tratarse de un control objetivo de la constitucionalidad y de la legalidad, las pruebas tendientes a demostrar hechos no resultan pertinentes.

En resumen, estiman que se trata de una cuestión de mero derecho a pesar de lo cual promueven las siguientes pruebas: reprodujeron el mérito favorable de los autos en todo aquello que favorezca a su representada, especificando como tales los siguientes:

"Documentales Producidas por los Accionantes con la Demanda:
A) Resolución Nº 001 del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo. B) Ley Estadal que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo. C)Inspección extra-litem de las obras iniciadas por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones. D) Planos del aeropuerto.
Documentales Producidas con Posterioridad a la Demanda:
A) Gaceta Oficial Nº 35743 de fecha 29/6/95, que contienen entre otros actos, la resolución mediante la cual, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones fija los derechos por servicios prestados, que se deben pagar por uso de las instalaciones.
B) Informe del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, de donde se desprende que las instalaciones e infraestructura fueron construidas por la República de Venezuela."

En segundo lugar señalan la imposibilidad del traslado y obtención de la certificación de documentales cursantes en otro expediente. Indican así los anexos y documentales que rielan en expediente formado con ocasión del recurso contencioso administrativo de nulidad contra actos de efectos particulares, que intentara la accionante, en otra causa distinta a la presente, la cual se sigue ante la Sala Político-Administrativa de esta Corte Suprema de Justicia, en expediente signado con el Nº 8482.

Indican las pruebas documentales acompañadas a la demanda en el expediente Nº 8482, las cuales enuncian detenidamente, y, asimismo las documentales consignadas con posteriordad a la demanda y antes del período probatorio del expediente Nº 8482. Finalmente, las pruebas promovidas y evacuadas en la etapa probatoria del expediente Nº 8482.

Observan con respecto a las pruebas precedentemente señaladas la imposibilidad de usarlas por vía de acumulación de autos o procesos, por no darse las condiciones exigidas para ello (artículo 78 y 80 del Código de Procedimiento Civil); la imposibilidad de usar las pruebas por vía certificada derivada de las limitaciones que establece el artículo 112 del Código de Procedimiento Civil. Igualmente, la imposibilidad de usar el hecho notorio judicial.

Finalmente, promueven inspección judicial sobre las probanzas que se encuentran en el expediente Nº 8482 y la solicitud de traslado de prueba vía certificación.

En fecha 23 de abril de 1996, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte admitió las pruebas documentales contenidas en el punto Nº II del escrito de promoción y ordenó agregar las mismas al expediente respectivo. Igualmente declaró inadmisible por impertinente la prueba de inspección judicial y traslado de pruebas por vía de certificación sobre el expediente signado con el Nº 8482 que cursa ante la Sala Político-Administrativa.

En fecha 2 de mayo de 1996, los oponentes apelaron del auto del Juzgado de Sustanciación antes mencionado. En fecha 14 de mayo de 1996, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte oyó en ambos efectos la apelación interpuesta por los apoderados actores y ordenó remitir los autos a la Corte en Pleno.

En fecha 12 de junio de 1996 la Corte Suprema de Justicia en ponencia del Magistrado Aníbal Rueda dictó decisión sobre la apelación del mencionado auto del Juzgado de Sustanciación de esta Corte de fecha 23 de abril de 1996, declarándola sin lugar y confirmándolo en todas sus partes.

El 19 de junio de 1996, se dio cuenta en la Corte en Pleno de las actuaciones remitidas por el Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, se designó como ponente a quien con tal carácter suscribe y se fijó el quinto día de despacho siguiente para el comienzo de la relación.

En fecha 6 de agosto de 1996, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, compareció Pier Paolo Pasceri, apoderado del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, y Pelayo de Pedro Roble apoderado de la Asociación Civil Aeroclub Valencia, quienes consignaron sus correspondientes escritos.

El 26 de octubre de 1996 terminó la relación y se dijo "Vistos".

I

LOS HECHOS QUE DIERON LUGAR AL RECURSO DE NULIDAD

Los hechos en los cuales se fundamentan los actores son los siguientes:

1) En fecha 28 de diciembre de 1989, fue publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4153, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, la cual establece en su artículo 11 ordinal 5 que, a fin de promover la descentralización administrativa y conforme con lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva para la "Administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial".

2) Con base en la antes mencionada disposición legal el Estado Carabobo promulgó en fecha 9 de marzo de 1992, la ley por la cual asume la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos de uso comercial, estableciendo en su artículo 5 que la administración y mantenimiento de tales aeropuertos y la prestación de los servicios, serán efectuados por un Instituto Autónomo creado por dicha ley a tales fines.

3) Mediante la ley del 31 de diciembre de 1992, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo Nº 456, Extraordinaria, es creado el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, estableciendo en sus ordinales 6 y 7 del artículo 17, lo siguiente:

"Son facultades de la Junta Directiva:
Ordinal 6º : Fijar y aprobar los derechos, precios y otras contraprestaciones que le corresponden de conformidad con los ordinales 3, 7, 8, 9, 10 y 11 del artículo 9 que serán sometidos a su consideración por el Presidente de la Junta Directiva.
Ordinal 7º : Fijar la alícuota entre los límites mínimos y máximos de las tasas correspondientes a los servicios prestados directamente por el instituto establecido en la ley..."

4) En fecha 21 de enero de 1993, el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo dictó la Resolución Nº 001, publicada en la Gaceta Oficial extraordinaria de ese Estado Nº 458, mediante la cual la Junta Directiva de dicho Instituto, en ejercicio de las atribuciones conferidas en la norma precedentemente transcrita, impone a los propietarios, operadores de aeronaves y pasajeros que utilicen las instalaciones de los aeropuertos Arturo Michelena y Bartolomé Salom "tasas aeroportuarias" por los siguientes conceptos: a.- Por aterrizaje de aeronaves; b.- Por utilización de rampas para embarque y desembarque de pasajeros y carga; c.- Por habilitación de los aeropuertos indicados, luego de haberse efectuado el cierre oficial; y, d.- Para personas que efectúen vuelos en condición de pasajeros y tripulantes de aeronaves.

Por otra parte la Resolución Nº 001 antes aludida, en sus artículos 11, 12 y 13 establece exenciones en el pago de las tasas establecidas; el artículo 14 crea una rebaja de las tasas y el artículo 15 el cobro de intereses.

5) Señalan los actores que el régimen legal del AEROPUERTO INTERNACIONAL ZIM VALENCIA, es el de un aeropuerto civil particular de servicio público, abierto al tráfico internacional con anterioridad a la promulgación de la ley en virtud de la cual el Estado Carabobo asumió la administración y manejo de los aeropuertos públicos -como fuera reconocido por la Sala Político-Administrativa de esta Corte en decisión de fecha 16 de diciembre de 1992, dictada en el expediente Nº 8482, relativo a la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso de nulidad-. En virtud de ostentar la categoría antes indicada de aeropuerto privado de servicio público y de estar abierto al tráfico internacional, el deterioro que causa la circulación de aeronaves y otros vehículos necesarios para el embarque y desembarque de pasajeros, equipaje y otros insumos necesarios para el vuelo, así como la provisión de combustible de las referidas aeronaves y la utilización de las instalaciones del aeropuerto son cubiertos -según señalan los actores- con los recursos propios de su representada. Indican que tal administración debe continuar en manos de la misma, por tratarse de un aeropuerto privado, pues la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (artículo 11, ordinal 5º) sólo transfiere a los Estados la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos, supuesto que es ajeno al presente caso.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Los fundamentos del recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la Resolución Nº 001, así como de la Ley Estadal del 31 de diciembre de 1992, que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, son los siguientes:

1.- Violación de los artículos 117, 118, 136 ordinal 8º y 139 de la Constitución, relativo al vicio de usurpación de funciones.

Señalan al efecto los recurrentes que la usurpación de funciones ocurre cuando la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo dicta una ley que invade la esfera de funciones del Poder Nacional.

Igualmente indican los actores que el ordinal 5º del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público confiere a los Estados la competencia para administrar y mantener los aeropuertos públicos de uso comercial; pero la ley estadal que crea el Instituto Autónomo del Estado Carabobo, asigna en los ordinales 6 y 7 competencia a un Instituto Autónomo para fijar alícuotas, tasas, precios y otras contraprestaciones violando la norma constitucional que establece la separación de los poderes, ya que tal facultad está reservada al Poder Nacional. De allí que -concluyen los actores- el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo sólo puede, en ejercicio de sus facultades, administrar y mantener los aeropuertos públicos ubicados en el Estado Carabobo, mas no fijar tributos ni precios, como en este caso las tasas aeroportuarias, pues ello sólo es viable mediante una ley nacional. Las tasas, por tratarse de tributos, están sometidas al principio de legalidad tributaria, y al haberse establecido mediante una resolución, las mismas carecen de validez, así como las exoneraciones en ella acordadas.

2.- Violación del artículo 163 último aparte de la Constitución que define el concepto y alcance de las leyes orgánicas. Según los actores, no se ha respetado la jerarquía de ley orgánica que posee la Ley Orgánica de Descentralización que, en su artículo 14, sólo otorga a los Estados la administración y operación de los aeropuertos, y no la competencia tributaria en esta rama.

3.- Violación de los artículos 99 y 101 de la Constitución relativos al derecho a la propiedad y a la no confiscación.

Solicitan en consecuencia los actores que sea declarada la nulidad de la Resolución Nº 001 de fecha 21 de enero de 1993, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 458 emanada del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo por carecer de base legal al fundamentarse en una norma inconstitucional, y, en consecuencia violatoria de los derechos a la propiedad y a la no confiscación consagrados en los artículos 99 y 101 de la Constitución de la República.

III

SOLICITUD DE AMPLIACION DEL OBJETO DEL RECURSO DE NULIDAD

Debe determinar esta Corte como cuestión previa, cuál es el objeto del recurso de nulidad por inconstitucionalidad, y al efecto observa que los recurrentes impugnaron en su libelo la Resolución Nº 001 de fecha 21 de enero de 1993, emanada del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Oficial Número 458 Extraordinario, del Estado Carabobo, en virtud de la cual dicho Instituto fijó tasas aeroportuarias por la utilización de las instalaciones de los "Aeropuertos Arturo Michelena y Bartolomé Salom", ambos ubicados en jurisdicción del Estado Carabobo. Asimismo, fueron impugnados los ordinales 6 y 7 del artículo 17 de la ley estadal que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 456 del 31 de diciembre de 1992, que sirviera de basamento legal al mencionado instituto para emitir la Resolución Nº 001.

Sobre el particular observa la Corte que el auto de admisión recayó sobre la demanda de nulidad de los dos actos precedentemente indicados, esto es, la Resolución Nº 001 y los ordinales 6 y 7 del artículo 17 de la ley estadal que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo. Ahora bien, tal como se señalara en la parte narrativa de este fallo, en fecha 08 de diciembre de 1993 compareció el Presidente de la Asociación recurrente, y señaló que, el 05 de diciembre de 1993 había sido publicado un aviso en el Diario "El Carabobeño", imponiendo nuevas tasas en el Aeropuerto de Valencia, de conformidad con la Resolución Nº 031, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo bajo el Nº 487 y solicitó que la misma se considerara comprendida en la impugnación realizada en autos. Al efecto, observa esta Corte que dicha Resolución encaja dentro de la figura del acto reeditado, entendiéndose como tal el nuevo acto que dicte una Administración sobre el mismo objeto y contenido de un acto precedente contra el cual hubiese sido interpuesto un recurso de nulidad o haya sido acordada la suspensión de sus efectos (Vid. Sentencia de esta Sala Político-Administrativa del 22-11-90, caso: E.L. Fuentes Madriz y otros (Mochima II); y, sentencia de esta misma Sala del 7-8-97, Caso: Aerovías Venezolanas, s.a. -Avensa-).

Ahora bien, estima esta Corte que el nuevo acto, al modificar las tasas objeto de la presente acción configura un acto reeditado de la Resolución Nº 001 del Instituto Autonónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, por lo cual los accionantes al solicitar que fuesen extendidos los efectos de la sentencia que esta Corte dicte sobre el presente recurso, a la Resolución Nº 031, impugnaron este acto de forma directa, lo cual es procedente, porque ningún sentido tendría la declaratoria de nulidad de la fijación originaria, si las posteriores modifican simplemente su monto, ya que lo que se discute no es este último, sino su aplicación a la situación planteada por los recurrentes. Por todo lo anterior, la decisión que se asuma sobre la nulidad o la inaplicación de las tasas fijadas por el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, será extensiva a las establecidas para el momento de la decisión.

IV

FUNDAMENTO DE LOS MOTIVOS DE IMPUGNACION

Pasa esta Corte a exponer en detalle los motivos de impugnación alegados por el recurrente, tanto respecto a las Resoluciones Nº 001 y 031, así como de la ley estadal del 31 de diciembre de 1992, en el mismo orden en que fueron formulados por el recurrente.

1.- Denuncia de violación de los artículos 117, 118, 136 ordinal 6º y 139 de la Constitución del vicio de usurpación de funciones.

Señalan los recurrentes que el artículo 117 de la Constitución establece:

"La Constitución y las Leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio"

Igualmente indican que el artículo 118 de la Constitución establece:

"Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio, colaborarán entre sí en la realizaciones de los fines del Estado".

Los artículos antes transcritos configuran el límite de actuación de cada uno de los Poderes Públicos y en los casos en los cuales se exceda en esos límites, se incurrirá en el vicio de usurpación de funciones. En el presente caso, señalan, la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo dictó una ley que contiene disposiciones que invaden la esfera de funciones del Poder Nacional, es decir, un ámbito que sólo podría ser regulado por una Ley Nacional en la forma prevista en el artículo 139 de la Constitución.

La prohibición para toda autoridad pública de atribuirse competencias que no le hayan sido conferidas expresamente por ley, o de ejercerlas en forma que exceda los límites previstos en la norma atributiva de competencia, no sólo produce la nulidad del acto, sino también la responsabilidad individual por abuso de poder (artículo 121 de la Constitución).

Señalan los recurrentes que las normas de los artículos 117, 118 y 119 consagran en forma expresa el principio de legalidad, que no tiene otro objeto que garantizar la separación de los poderes y funciones, entre las diversas ramas del poder público, garantizando así el estado de derecho. Ahora bien, estiman que el ordinal 8º del artículo 136 de la Constitución, establece dentro de las competencias del Poder Nacional:

"La organización, recaudación y control de los impuestos a la renta, al capital y a las sucesiones y donaciones; de las contribuciones que gravan la importación, las de registro y timbre fiscal y las que recaigan sobre la producción y consumo de bienes que total o parcialmente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de alcoholes, licores, cigarrillos, fósforos y salinas; la de minas e hidrocarburos y los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidos a los Estados y a los Municipios, que con carácter de contribuciones nacionales creare la ley".

Por su parte, el artículo 139 ejusdem indica que corresponde al Congreso legislar sobre las materias de la competencia nacional, y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Público. Con base en estas normas, estiman los recurrentes que, por ser competencia del Poder Nacional todo lo relativo a la fijación y recaudación de los tributos que no estén atribuidos de manera expresa a los Estados y Municipios, únicamente mediante una ley nacional pueden crearse tales tributos, so pena de incurrir en usurpación de funciones. Al efecto indican que la ley estadal que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, en sus ordinales 6 y 7 del artículo 17, asigna competencias a dicho instituto para fijar alícuotas, tasas, precios y otras contraprestaciones, con lo cual viola la norma constitucional que establece el principio de separación de los poderes públicos, pues esta facultad está reservada al Poder Nacional. Indican que el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, sólo puede en ejercicio de sus facultades, administrar y mantener los aeropuertos públicos ubicados en el Estado Carabobo, mas no fijar tributos ni precios, como en este caso, las tasas aeroportuarias, ya que ello sólo es realizable mediante una ley nacional y, en el presente, "la Resolución recurrida establece el cobro de tasas por servicios aeroportuarios especificadas en el Capítulo II de este escrito. Es evidente que dichas tasas, por tratarse de tributos, están sometidos al principio de legalidad tributaria, y al haberse establecido mediante una resolución, las mismas carecen de validez, violando así la norma constitucional en referencia, como así carecen de validez las exoneraciones en ellas acordadas".

Señalan que la naturaleza tributaria de las tasas aeroportuarias, deriva del texto constitucional, en cuyo artículo 136, ordinal 20, se establece que es de competencia del Poder Nacional: "Lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y lacustre y a los muelles y demás obras portuarias".

Indican así, que todo lo relacionado con el funcionamiento y el control de la navegación aérea corresponde a la competencia del Poder Nacional y ello resulta evidente cuando se analizan las normas contenidas en la Ley de Aviación Civil así como en su Reglamento, que ponen de relieve que el Estado interviene en el control de la aviación civil dado que el espacio aéreo situado sobre territorio venezolano está sujeto a la soberanía nacional.

V

ALEGATOS DE LA PARTE OPONENTE

Por su parte, los apoderados del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo rebaten la denuncia de violación de los artículos 117, 118, 136 ordinal 8 y 139 de la Constitución, alegada por los actores, señalando que la Ley que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo asigna en los ordinales 6 y 7 del artículo 17 la competencia a un instituto autónomo para fijar alícuotas, tasas, precios y otras contraprestaciones, lo cual es considerado para los recurrentes como violatoria del principio de separación de los poderes públicos por estar reservada tal facultad al Poder Nacional. De allí que su representada sólo podría en el ejercicio de sus facultades, según tal criterio, mantener los aeropuertos públicos ubicados en el Estado Carabobo mas no fijar tributos y precios, como es el caso de las tasas aeroportuarias.

Para rebatir estos argumentos los apoderados del Instituto Autónomo recuerdan que de conformidad con el ordinal 8 del artículo 136 de la Constitución, es también de la competencia del Poder Nacional "...la organización, recaudación y control ... de los demás impuestos tasas y rentas no atribuidos a los Estados y Municipios que con carácter de contribuciones nacionales creare la Ley".

Indican que del análisis de la norma aludida se pone en evidencia que para que exista tal competencia en el Poder Nacional deben cumplirse con dos requisitos: 1° Que el impuesto, tasa o renta no esté atribuido específicamente por la Constitución a los Estados y Municipios y; 2° Que haya sido creada por el Poder Nacional y con carácter de contribuciones nacionales.

Estiman que en relación con los Municipios no hay dificultad alguna para despejar la duda respecto al requisito primero, por cuanto los artículos 30 y 31 de la Constitución especifican cuáles son los tributos asignados a los Municipios y que, por tanto, no podrán ser objeto de organización, recaudación y control del Poder Nacional.

Por lo que respecta a los Estados, por no existir una norma atributiva específica de competencia será necesario analizar el alcance de su competencia residual, y en este sentido el artículo 17 ordinal 7 de la Constitución consagra dicha competencia señalando: "todo lo que no corresponda de conformidad con esta Constitución a la competencia nacional o municipal". Esta competencia está limitada respecto a los Estados cuando el Poder Nacional se reserva la potestad de atribuirse con carácter de contribuciones nacionales y mediante ley, impuestos, tasas y rentas no asignados a los Estados. Lo anterior -señalan- quiere decir que los Estados pueden organizar, recaudar y controlar impuestos, tasas y rentas no asignados específicamente a los Municipios y a la República por la Constitución y aquellos no reservados al Poder Nacional mediante ley con carácter de contribuciones nacionales. En el caso concreto, el Poder Tributario del Estado Carabobo se materializa -según los representantes del Instituto Autónomo-, en el momento en que éste asumiera las competencias transferidas de la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos de uso comercial de su jurisdicción mediante ley estadal establecedora del tributo (tasa aeroportuaria), tomando como base la competencia residual conforme a los mencionados ordinales 6 y 7 del artículo 17, en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 8º del artículo 136 de la Constitución. En efecto, argumentan que el Poder Nacional, al desprenderse de la competencia exclusiva sobre la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos de uso comercial del Estado Carabobo, se despojó del interés de utilizar su poder tributario para generar recursos financieros. No requería así el Ejecutivo crear mediante ley una contribución nacional cuya recaudación fuese dirigida al ente que en definitiva cumpliría con las funciones de administrar y mantener dichos aeropuertos.

Señalan que, aún antes de la trasferencia efectuada, el Poder Nacional tenía atribuida la facultad de crear tasas aeroportuarias, sin que mediara, ley nacional alguna que hubiese creado ese tributo. Las tasas aeroportuarias que se aplicaron fueron determinadas mediante resoluciones emanadas del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, lo que constituye violación del principio de legalidad tributaria. Hacen valer el anterior hecho, los apoderados del Instituto, para poner de relieve que el Poder Nacional nunca ejerció la facultad que le otorga el artículo 136 ordinal 8º. En los momentos actuales, al desprenderse el Poder Nacional de la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos de uso comercial, sería un contrasentido que mediante una ley se crearen tributos, o tasas con carácter de contribuciones nacionales para satisfacer las necesidades que le corresponde administrar y mantener al Estado Carabobo. Al convertirse la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos de uso comercial en una competencia exclusiva de la entidad federal, todo lo relativo a la obtención de los recursos financieros necesarios para acometer el servicio, se convierte, de conformidad con el ordinal 7 del artículo 17 de la Constitución, en una competencia residual del Estado por cuanto el Poder Nacional perdió el interés en tales recursos.

Estiman así los apoderados del Instituto Autónomo que los Estados tienen una amplia potestad tributaria originaria que está sometida a la limitación derivada del artículo 136, ordinal 8 de la Constitución, al hecho de que el Poder Nacional podría eliminar al reservarse total o parcialmente determinados rubros.

Esta potestad tributaria, según los apoderados del instituto autónomo, se vió ampliada con el desarrollo que se hiciera del artículo 137 de la Constitución, al ser dictada la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y es así, como el artículo 12 de dicha ley establece que son ingresos de los Estados los recursos de la recaudación de sus propios impuestos, tasas, contribuciones y los que se generen de la administración de sus bienes.

Así -entienden los apoderados del Instituto- que la ampliación de la competencia tributaria deriva específicamente de que la Ley de Transferencia, en su Capítulo IV, referente a la transferencia de Competencias Reservadas al Poder Nacional, establece en su artículo 12 ordinal 4º que constituirán ingresos propios de los Estados los que provengan de la recaudación por la prestación de servicios públicos que los Estados asuman.

En concordancia con esta interpretación -sostienen- el Reglamento Parcial Nº 1 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de las Competencias del Poder Público, en su artículo 22, al tratar el punto de la transferencia de competencias, expresamente señala que la asunción de tales competencias debe ir aparejada de un traslado de recursos que debe preverse para quien asuma la competencia.

Es así como la ley del Estado Carabobo que asumió la transferencia de tal competencia aeroportuaria, señala en su artículo 10: "mientras se cree el Instituto Autónomo para la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos de uso comercial del Estado el Ejecutivo fijará las tasas y contraprestaciones que le puedan corresponder". Citan los apoderados del Instituto Autónomo, para confirmar su interpretación de la ampliación de las potestades tributarias de los estados, la opinión de Brewer- Carías en su trabajo "Aspectos Institucionales del Estado Yaracuy y de su Ordenamiento Territorial, en Informe sobre la Descentralización en Venezuela 1993", que opina en el siguiente sentido:

"En cuanto a los ingresos de los Estados enumerados en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Descentralización, la mayoría de los mismos ya venían siendo percibidos por los Estados. Las nuevas fuentes de ingreso para los Estados están constituidas, en realidad, por su participación en los ingresos adicionales del fisco nacional (ordinal 2ª), por su transferencia de recursos desde el Ejecutivo Nacional para la prestación de los servicios transferidos a ellos (ordinal 3º), y por la posibilidad de establecer impuestos, tasas, tarifas u otros conceptos en el ejercicio de competencias transferidas de manera exclusiva desde el Poder Nacional. (...omisis...)
C. El ejercicio de competencias exclusivas
Las competencias transferidas de manera exclusiva a los Estados, a que se refiere el artículo 11 de la Ley de Descentralización, tienen una característica esencial: son competencias que en unos casos son propiamente tributarias y, por tanto, generadoras de recursos (ramo de papel sellado e impuestos específicos al consumo no reservados al Poder Nacional), y en los otros, llevan aparejada la producción de recursos financieros, bien porque la Ley explícitamente lo señala (minerales Metálicos y Salinas), bien porque se entiende que la transferencia de la competencia exclusiva de la materia implica también la transferencia de las prestaciones patrimoniales a pagar por los particulares por la prestación del servicio, normalmente tasas, contribuciones especiales o precios públicos (carreteras, puentes, autopistas, puertos, aeropuertos) ... omissis ...
En varios de los casos de competencias exclusivas, los recursos generados por el ejercicio de las mismas deberían destinarse, de manera afectada, al mantenimiento y ampliación del servicio respectivo. Sólo en el caso de generarse algún excedente tales recursos podrían orientarse hacia otros fines. De todas maneras de acuerdo a algunos estudios realizados en el país, pareciera que el potencial financiero, asociado a éstas competencias es, en términos relativos, muy bajo.
La estrategia debe apuntar hacia un sistema financiero sólido que comprenda la contabilidad de costos, auditoría de ingresos y gastos asociados con el sistema.
Las Gobernaciones de Estado deben, de inmediato ejercer un control directo, de las principales fuentes de ingreso, entre los cuales se citan: tasas aeroportuarias por concepto de aterrizaje, aparcamiento y uso de las instalaciones aeroportuarias (excepto radio ayudas y comunicaciones); y explotación de las áreas (locales y terrenos) para uso de concesiones comerciales ... omissis..."
.

En el criterio de los apoderados del Instituto Autónomo, no podía la transferencia de competencias y el proceso descentralizador implicar otra cosa que lo expuesto por cuanto no hay libertad ni autonomía sin recursos para hacerlas efectivas.

Consideran los apoderados del Instituto Autónomo que la propia Ley de Descentralización transfirió a los Estados no sólo las competencias normativas y administrativas propiamente dichas, sino también competencias tributarias como es el caso del artículo 12 ordinales 4º y 5º que señalan como ingresos de los Estados "4º: los que provengan de la recaudación por la prestación de los servicios públicos que los estados asuman. 5º: los recursos provenientes de la recaudación de sus propios impuestos, tasas y contribuciones y los que se generen de la Administración de sus bienes".

En el caso presente -indican los representantes del Instituto Autónomo-, a partir de la asunción de la competencia transferida por la República, ésta dejó de tener injerencia fiscal y administrativa en los aeropuertos públicos de uso comercial del Estado Carabobo y el régimen legal nacional que existe respecto a ellos quedó sustituida por la ley estadal, por la cual dicho Estado asumió la competencia y lo hizo manifiesto mediante la Ley que creó al Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo. Deducen en consecuencia que el Poder Nacional al transferir la competencia sobre la administración de los aeropuertos públicos de uso comercial, perdió el interés que en el caso específico la norma consagra, porque la misma se refiere a aquéllos que con carácter de contribuciones nacionales creare la ley y no a las competencias que, por efecto de la transferencia, son de la Entidad Federal y no del Poder Nacional.

Indican igualmente los representantes del Instituto Autónomo que la Resolución Nº 001 no crea el tributo sino que determina los montos de las tasas aeroportuarias que han de pagar los usuarios dentro de las alícuotas mínima y máximas fijadas por la ley estadal.

Al efecto es la ley estadal la que fija la exacción tributaria fijando una alícuota mínima y una máxima y facultando a la Junta Directiva del Instituto para establecer dentro de esos límites el monto de la tasa.

VI

EXAMEN DE LA SITUACIÓN

Aprecia esta Corte que el problema planteado con la impugnación de la ley estadal que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, y la resolución de dicho Instituto que fija las tasas aeroportuarias por la utilización de los aeropuertos que se encuentran en el territorio de dicho Estado, replantea toda la temática del proceso de descentralización administrativa exhortada en el artículo 137 de la Constitución el cual establece: "El Congreso por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa". La necesidad de tal descentralización se desarrolla a través de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público del 28 de diciembre de 1989, proceso que se inserta en uno más amplio de descentralización política representado por la Ley sobre Elección y Remoción de Gobernadores de Estado del 14 de abril de 1989, a la cual sigue la Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados de fecha 28 de abril de 1989.

Ya antes de la promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, de la sola lectura del artículo 137 del texto fundamental, comenzaba a plantearse la duda de si esa "descentralización exhortada por el Constituyente", no se limitaba al valor semántico del calificativo (descentralización administrativa), sino que aludía a la incorporación en el texto constitucional de una modificación progresiva de las bases sobre las cuales se asienta nuestro sistema político-territorial. Se sugería así, que a través de este primer paso destinado a producir una desconcentración de actividades de la esfera del ente territorial mayor hacia los entes territoriales periféricos, se estaba regresando tras los pasos de una estructura federal. Las opiniones siguieron manteniéndose en un sentido o en otro, y acrecentaron sus argumentaciones al ser dictadas las leyes antes aludidas, relativas a la descentralización. Ahora bien, el anterior desarrollo se hace más complejo cuando el mismo implica la determinación de si la traslación de competencias exclusivas a los Estados y en el caso específico objeto de este recurso, al Estado Carabobo, mediante la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público y por la ley del Estado Carabobo que asumiera dicha competencia, significó la traslación de la potestad tributaria del Poder Nacional expresada en distintos ordinales de la Constitución y desarrollada en las leyes fiscales nacionales, salvo las expresas disposiciones constitucionales que le otorgan una competencia originaria a los entes políticos territoriales. Es decir, se plantea la cuestión de si la Ley de Descentralización implicó la apertura de la potestad tributaria de los entes descentralizados territorialmente. Estos problemas constituyen parte de una temática conceptual de importancia fundamental para la calificación de la naturaleza del Estado venezolano. De la normativa constitucional referente a las competencias atribuidas a los Estados (artículos 17, 18 y 20) y de los Municipios (artículos 29, 30, 31 y 34) , así como de algunos enunciados de la competencia del Poder Nacional (artículo 136 ordinales 8, 10 y 20) surge una intrincada red de argumentaciones que afirman o rechazan el ámbito de las competencias tributarias de los entes territoriales menores.

Se trata de negar o reconocer el eventual traslado de la potestad tributaria de la República a los Estados, y con ello, el descifrar si la transferencia de competencias se limita a otorgar una facultad organizativa meramente instrumental, o si por el contrario, permite a los estados específicamente, el ejercicio de una potestad tributaria destinada a la cobertura de los gastos derivados del servicio.

Para la recurrente, se trata de una simple facultad de administración sobre el servicio de aeropuertos, que en forma alguna puede incidir sobre los usuarios del mismo, al establecer gravámenes que pesen sobre su patrimonio, por cuanto esto forma parte de sus derechos y garantías constitucionales, que sólo pueden ser regulados mediante ley nacional. Indica así el recurrente, que tanto la ley creadora del Instituto Autónomo de Aeropuertos, como la Resolución Nº 001 de dicho organismo han establecido una contribución que pesa sobre los usuarios del servicio sin tener facultad para ello, ya que sus poderes se limitan a la organización estructural del servicio que le fuera transferido por la ley de descentralización. De esta ausencia de poder para establecer las contribuciones aeroportuarias, derivan para el recurrente los variados motivos de impugnación que hace valer en su recurso.

Por su parte, los apoderados del Instituto Autónomo consideran inseparable de la competencia que le ha sido asignada sobre los aeropuertos, la necesidad de recabar fondos para su mantenimiento a través de la contribución referida a los servicios que en ellos mismo presta, considerando que no tendría sentido alguno tener la organización y prestación del servicio, y, esperar del Poder Nacional la normación o marco fiscal dentro del cual deban obtenerse los recursos de los usuarios.

VII

NATURALEZA DE LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS EXCLUSIVAS EN MATERIA DE AEROPUERTOS PÚBLICOS

Planteado lo anterior, estima esta Corte que el elemento de juicio esencial que ha de ser dilucidado, es el relativo a la naturaleza de la transferencia que prevé la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público, de la República hacia los Estados en el ordinal 5º del artículo 11. Al efecto, la ley contempla dos tipos de competencias que pueden ser transferidas: 1.- Las competencias que habían sido reservadas al Poder Nacional por el propio texto constitucional, las cuales son transferidas en forma exclusiva a los Estados en el artículo 11; y, 2.- Las denominadas competencias concurrentes entre el Poder Nacional y los Estados, las cuales están contempladas en el artículo 4 de la ley.

Entre las competencias exclusivas, se encuentra "La administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial". Estima la Corte que la previsión citada, más que una nueva atribución o transferencia de un ramo rentístico a favor de los Estados, realmente constituye una limitación o una modalidad de delimitación de la cuota de poder tributario originario otorgado de manera residual por la Constitución de la República a favor de las entidades estadales, en materia de imposición al consumo.

En efecto, cabe señalar que, con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, la doctrina venezolana había reconocido a los Estados como titulares de un Poder Tributario Originario y de alcance residual; el cual, aun cuando no está expresamente establecido en la Constitución, resulta del análisis concordado de las normas contenidas en los artículos 136, ordinal 8; 18 y 17, ordinal 7, del Texto Constitucional, al contrastar las asignaciones específicas de los dominios tributarios del Poder Nacional y de los Municipios. (Vid. Allan Brewer-Carías, "El sentido de la autonomía de los Estados y sus limitaciones", en Revista de Derecho Público N° 12, octubre-diciembre, 1982, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, pp. 55 a la 63; del mismo autor, "Comentarios sobre la nueva Constitución del Estado Yaracuy del 22 de diciembre de 1979", en Revista de Derecho Público N° 1, enero-marzo, 1980, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, p. 67. Instituciones Políticas y Constitucionales, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 1982, p. 202; Carmen Adela López de La Roche, "Aspectos Fiscales del Federalismo Venezolano", en Revista de la Facultad de Derecho del Zulia, Nro. 40, enero-abril, 1970, Maracaibo, p. 93; Rafael Romero Pirela, "La Reforma Tributaria. Instrumento de la Autonomía de los Estados", en Terceras Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario, Caracas, 1989, p. 92; Humberto Romero-Muci, "Aspectos Tributarios en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público", en Leyes para la Descentralización Política de la Federación, Colección Textos Legislativos Nro. 11, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1990).

Ciertamente, a la luz de la disposición contenida en el artículo 136, ordinal 8, constitucional, es válido afirmar que en materia de impuestos a la producción y al consumo de bienes, no existe una reserva absoluta en favor del Poder Nacional, sino que la Constitución remite a la Ley Nacional para la determinación de los impuestos de tal naturaleza que podrá reservarse; los cuales, hasta los momentos, están circunscritos a aquéllos que gravan consumos específicos, tales como tabacos, fósforos, alcoholes y licores.

La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1.990, al limitar el Poder Tributario de los Estados a la tributación específica al consumo no reservado al Poder Nacional, excluía la posibilidad teórica de la creación por los Estados de un impuesto general al consumo en sus jurisdicciones territoriales, permitiendo esta posibilidad sólo en cabeza del Poder Nacional, quien en 1.993 estableció un impuesto general al consumo del tipo valor agregado, modificado en 1.994 bajo la denominación de impuesto al consumo suntuario y a las ventas al mayor.

De allí que, de la normativa constitucional derive que, todos aquellos otros consumos específicos no gravados por el Poder Nacional, forman parte del dominio rentístico del Poder Estadal. Esta titularidad viene confirmada -por argumento en contrario- por la vigencia de las limitaciones al poder tributario de los Estados, previstas en el artículo 18 de la Constitución, que en forma contundente establece varias prohibiciones a la tributación sobre el consumo de bienes.

El ordinal quinto, está referido a la transferencia de las competencias exclusivas sobre la prestación de los servicios públicos relativos a la administración y aprovechamiento de los puertos y aeropuertos públicos de uso comercial; por lo cual, la transferencia de tales competencias trae aparejada la forzosa cobertura del costo para la prestación de los servicios públicos en cuestión, típicamente arbitrados bajo la fórmula tributaria de la tasa, ingreso público destinado a las tareas concretas de mantenimiento y conservación de los bienes requeridos para la prestación de los servicios señalados.

Evidentemente, las funciones concretas de conservación, administración, mantenimiento y aprovechamiento de tales bienes, constituyen elementos de la prestación de servicios, cuyo mecanismo de "soporte" está representado bajo la figura tributaria de las tasas, siempre y cuando se trate de bienes de dominio público; pues, en caso contrario, la contraprestación de los usuarios del servicio -en sentido lato, público-, consistirá en el pago de un precio, mas no de una tasa.

En tal sentido, considera esta Corte que la transferencia de las referidas competencias relacionadas con la actividad estatal de contenido prestacional, implica de suyo la competencia para la creación de las respectivas tasas, como medios idóneos para garantizar la suficiencia de los recursos necesarios para la concreción del servicio.

Al respecto, conviene señalar que en el ámbito residual del Poder Tributario de los Estados, se ha afirmado también con fundamento en el artículo 17, ordinal 7 de la Constitución, una concreta legitimación a favor de las Entidades Federales para el establecimiento de tasas por servicios públicos prestados por los Estados. En este caso, se trata de servicios públicos estadales o de la realización de actividades que se refieren, afectan o benefician en forma particular al sujeto contribuyente y que tienen su causa en la acción estadal.

A juicio de esta Suprema Corte, la propia Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público hace un reconocimiento implícito de la facultad de creación de las aludidas tasas, al señalar que constituyen ingresos estadales, entre otros, "los recursos provenientes de la recaudación de sus propios impuestos, tasas, contribuciones y los que genere la administración de sus bienes" (artículo 12, ordinal 5). Estas tasas podrían crearse para gravar la prestación de algunos servicios o aprovechamiento de ciertos bienes públicos que ahora corresponden a los estados, para el cumplimiento de sus nuevos cometidos y tareas. Tal podría ser el caso del aprovechamiento de las carreteras que atraviesen a tales entes territoriales, o en materia de aeropuertos y puertos públicos de uso comercial y los servicios públicos relativos a estos bienes, cuya contraprestación es calificada como una "tasa", en virtud de la relación de derecho público que se establece entre la entidad estadal y los usuarios del servicio concreto.

El hecho de que las competencias en comentarios sean transferidas con carácter exclusivo a los Estados, abona el precedente aserto, habida cuenta de que se frustraría la eficacia y continuidad en la prestación del servicio, si se transfiriese la competencia prestacional de manera exclusiva, pero no se permitiese a la entidad estadal prestataria la creación de los recursos tributarios destinados al financiamiento del servicio de que se trate.

En otro orden de ideas, esta Corte advierte que no existe infracción a la exigencia de reserva legal formal ni deslegalización tributaria, cuando las tasas a las cuales hemos hecho referencia son establecidas mediante Resolución, dentro de los parámetros y lineamientos establecidos en la Ley creadora del tributo, para permitir y a la vez, limitar la ulterior precisión en la definición del tributo, de los criterios de estimación de la Administración que, en definitiva, va a encargarse de la recaudación del tributo en cuestión.

Tal criterio ha sido sostenido por esta misma Corte, en sentencia de fecha 25 de Septiembre de 1.990, caso: Arturo Luis Torres Rivero, en acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley de Tránsito Terrestre de 1.996 y del artículo 292 del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, así como de la Resolución Nro. 7, del 12 de enero de 1987, dictada por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en la cual se estableció que no configura deslegalización y, por lo tanto, abdicación a la regulación del núcleo de la materia reservada al legislador, particularmente en materia tributaria, la identificación de los elementos esenciales de la estructura de la obligación de especie, esto es, el hecho y la base imponible, la indicación de los sujetos obligados y la alícuota de la exacción, cuando en la regulación sobre la materia se fijan los criterios dentro de límites predeterminados cuya precisión se encarga a la Administración, tal como la fijación de una alícuota entre límites precisos, máximo y mínimo.

Sobre este particular, señaló expresamente la Corte:

"De acuerdo a esa doctrina, que esta Corte ahora ratifica, dentro de las limitaciones prescritas en el nuevo Código Orgánico Tributario, el Legislador en el artículo 99 de la Ley de Tránsito Terrestre impuso al Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, un mandato de determinar las tasas creadas en la norma, de acuerdo con los grados de licencias y a los tipos de vehículos, hasta un monto máximo de Bs. 400,00 anuales, que el Ejecutivo Nacional no podía ni eludir ni cumplir de otra manera, razón por la cual estima este Supremo Tribunal, que la Resolución Nro. 7 del 12 de enero de 1.987 dictada por el citado Ministerio se ajusta en un todo a lo establecido en el mencionado artículo 99 de la Ley de Tránsito Terrestre. Así se declara.
En base a las consideraciones anteriores, concluye esta Suprema Corte, que el artículo 99 de la Ley de Tránsito Terrestre, antes citado, no viola el artículo 224 de la Constitución que consagra la garantía de la juridicidad o legalidad de las contribuciones, pues ha sido precisamente dicha norma del artículo 99 de la Ley la que conforme al mandato del artículo 224 constitucional, ha creado las tasas en materia de tránsito terrestre. Tampoco viola dicha norma disposición alguna del Código Orgánico Tributario, pues en ella misma se establecen los elementos esenciales de la tasa, incluso su monto máximo (equivalente,
mutatis mutandi, a la alícuota de los impuestos). Así se declara".

Ahora bien, el tema central de la controversia planteada, si bien se vincula con los problemas relativos al ámbito de la transferencia que han sido previamente dilucidados, sin embargo, sólo puede resolverse determinando la naturaleza del areopuerto en referencia, a los fines de establecer si era susceptible o no de ser transferido, es decir ser objeto de una transferencia conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

VIII

NATURALEZA DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL ZIM VALENCIA

Resulta indudable que cualquier decisión que se asuma en el presente caso tiene que estar fundada en la determinación de si se trataba de un aeropuerto público o, si el Aeropuerto Internacional Zim Valencia, designado en los actos impugnados como Aeropuerto Internacional Arturo Michelena (nombre éste que cuestiona el recurrente, quien estima que el mismo se circunscribe a un terminal que forma parte del Aeropuerto Internacional Zim Valencia) era un aeropuerto privado.

A los fines de dilucidar la cuestión planteada, es necesario remontarse a los orígenes del aeropuerto y, al efecto, siguiendo los elementos que constan en autos, se evidencia que el Aeropuerto Zim Valencia, fue construido en terrenos privados de la Fundación para el Mejoramiento Industrial y Sanitario de vAlencia, y que mediante Resolución N° 305 del 26 de novimebre de 1964, se abrió al tráfico nacional aéreo y, para uso privado, el campo de aterrizaje. Posteriormente en fecha 4 de mayo de 1978, fue transferida la propiedad del campo de aterrizaje, a la asociación sin fines de lucro Aero Club Valencia, traslación de propiedad esta que se hizo por vía de donación de la tierra, y por venta de las bienhechurías existentes en el campo de aterrizaje mencionado. En el contrato de donación se estableció como condición que el AEROCLUB VALENCIA se obligaba a destinar los lotes de terrenos donados al exclusivo uso de AEROCLUB, para el funcionamiento de un AEROPUERTO y todos los servicios inherentes o conexos con este fin, y especialmente, se señaló en el referido documento de donación, la posibilidad y el derecho, de que la Asociación Civil AEROCLUB VALENCIA cobrara por concepto de toque y despegue de aviones desde los terrenos e instalaciones de su propiedad.

A lo largo de los últimos años, AEROCLUB VALENCIA mantuvo y administró las instalaciones del Aeropuerto de Valencia, dotándolo de locales propios, construidos a sus expensas, para el funcionamiento de las líneas aéreas, agencias de alquiler de vehículos, parte de la pista de aterrizaje, el denominado TAXI-WAY o pista de rodaje, cafetería, sanitarios, bomberos, guardia nacional, estacionamiento, líneas de taxis, hangares, rampas de estacionamiento, caseta de radio ayuda, planta eléctrica de emergencia, estación meteorológica, etc.

En los documentos de los cuales se extrajo la anterior constatación, no hay evidencia alguna de que se hubiese producido un cambio en la clasificación, o que se hubiese procedido a la expropiación del aeropuerto. De lo que sí hay constancia es de la ejecución por parte del Ministerio de Transporte y Comunicaciones de obras de ampliación y mejoramiento, pero sin que conste la autorización de la Asociación Civil a la cual pertenece para que fuesen ejecutadas tales obras. Fue fundado en las anteriores consideraciones que la misma Asociación Civil Aeroclub Valencia, el 15 de octubre de 1991, mediante su Presidente, interpuso ante el Juzgado Superior Civil, Mercantil, Contencioso-Administrativo de la Región Centro-Norte, acción de amparo constitucional conjuntamente con recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la Resolución N° 1257, que abrió el tráfico aéreo para la aviación general internacional, el aeropuerto de servicio público, denominado Aeropuerto Club Zim Valencia y la Resolución N° 014, que fijara las "tarifas" que deben pagar los propietarios y operadores de aeronaves, por concepto de aterrizaje, estacionamiento de aeronaves y puentes móviles en base al peso máximo de despegue, dictadas el 9 de noviembre de 1981 y 17 de enero de 1991, respectivamente, ambas emanadas del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.

El Juzgado Superior Civil, Mercantil, Contencioso-Administrativo de la Región Centro-Norte se declaró incompetente en decisión del 18 de noviembre de 1991, declinando la competencia en la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, conforme a lo dispuesto en el artículo 42, numeral 14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Fue así como el expediente contentivo de la acción de amparo ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad fue remitido a dicha Sala, la cual en decisión de fecha 30 de julio de 1992, aceptó la declinatoria de competencia para conocer de la materia, fundamentándose en el artículo 42, ordinal 10 ejusdem, y en consecuencia, admitió la declinatoria, y con ello admitió también la acción de amparo, respecto a la cual se pronunció en sentencia de fecha 16 de diciembre de 1992. La Sala observó en su fallo que: "no ha sido en modo alguno desvirtuado en este proceso, que el Aeropuerto ZIM VALENCIA no ha dejado de ser un aeropuerto particular de servicio público. No se desconoce con ello que tanto autoridades administrativas de órganos del poder público nacional como estatal realizaron construcciones, mas sin embargo, esa circunstancia no hace variar la naturaleza privada del aeropuerto.

Es indispensable para cambiar la naturaleza de aeropuerto privado de servicio público a aeropuerto público, que se dicten las correspondientes medidas entre ellas, las expropiatorias.

Por lo que se refiere a la Resolución N° 014 del 17 de enero de 1991, por medio de la cual se fijan las tarifas que deben pagar los propietarios y operadores de aeronaves por el uso de instalaciones y servicios, en concreto, por concepto de aterrizaje, estacionamiento de aeronaves y puentes móviles en base al peso máximo de despegue, se observa que ella se dirige a todos aquellos aeropuertos internacionales y nacionales administrados por el Estado y los aeropuertos adscritos o por adscribirse, administrados por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.

La Resolución Ministerial parte entonces de la consideración de que se trata de un aeropuerto de los administrados por el Estado directamente o a través del Instituto Autónomo correspondiente. La aplicación del referido acto administrativo al mencionado aeropuerto implicaría, ciertamente, una presunción de desconocimiento de que algunas de las instalaciones del aeropuerto son de propiedad privada y la negación a la naturaleza de aeropuerto privado de uso público.

Se observa de autos que -bajo la consideración de que dentro de las Instalaciones del aeropuerto algunas se encuentran asentadas en terreno propiedad privada y fueron construidas por particulares y otras han sido levantadas por entes públicos- desde el 2 de enero de 1989 hasta el 23 de abril de 1991, se dirigieron variadas solicitudes al Ministerio de Transporte y Comunicaciones para que se autorizara el cobro de tarifa a los usuarios de las instalaciones del aeropuerto; se celebrara un convenio para la administración y mantenimiento del terminal y se autorizara a cobrar tarifas por el toque y despegue de aviones desde los terrenos propiedad privada.

Ello sin embargo nunca fue respondido por la administración. La administración omitió abrir los correspondientes procedimientos administrativos tendentes a dar respuesta a los administrados acerca de sus planteamientos o solicitudes, antes bien, consideró a ése como uno de los aeropuertos a los que alude la Resolución N° 014 y se procedió -como lo señaló expresamente el Ministro de Transporte y Comunicaciones en su escrito de INFORME- a transferir al Estado Carabobo la Administración y Mantenimiento del referido aeropuerto.

Esa transferencia fue realizada -con fundamento en lo dispuesto en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público- mediante acta suscrita tanto por el Ministro de Transporte y Comunicaciones como por el Gobernador del Estado Carabobo el 20 de marzo del presente año. La Ley por medio de la cual el Estado Carabobo asume la administración y mantenimiento de los aeropuertos públicos de uso comercial, fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo y recibió el cúmplase el 30 de diciembre de 1991.

En razón de tales hechos considera la Sala que en el presente caso se ha conculcado la previsión constitucional que garantiza el derecho de petición en cuanto a la oportuna respuesta. La omisión de la administración en abrir los procedimientos correspondientes y en pronunciarse sobre la posibilidad del cobro de tarifas por el uso de las instalaciones del aeropuerto, así como por el toque y despegue y la falta de un acuerdo entre el ente público y los propietarios de algunas de las instalaciones del aeropuerto, a más de constituir presunción grave de violación a lo prevenido en el artículo 67 de la Constitución, ha expuesto a los accionantes a una situación grave de peligro respecto de su derecho de propiedad.

De forma que el hecho generador de la situación planteada es, sin duda, la vía de hecho de la administración y así se declara.

De otra parte, la medida de transferir la competencia al Estado Carabobo supone -por ser el único caso en que procede- que el referido aeropuerto ha sido considerado público. Este es uno de los puntos que sin duda quedan sin resolverse y que ha debido hacerse como respuesta a los planteamientos de los administrados, y que la administración actuó de hecho sin dar respuesta. Esa medida de transferencia también coadyuva para el desconocimiento de los derechos que pretenden los accionantes y que hasta ahora el Ministerio de Transporte y Comunicaciones no ha precisado ni concretado.

De allí que la medida de transferencia suponga la negación de los derechos del accionante, desde que tiene como presupuesto la consideración de que se trata de un aeropuerto público y en este momento, a los efectos del amparo, así lo considera la Sala".

(omissis).

Señaló la Sala que: "Para que sea procedente la transferencia de competencia que se ha producido en beneficio del Estado Carabobo, es menester que la autoridad administrativa, con carácter previo determine las consideraciones a que se refiere el párrafo precedente (respuesta del Ministerio de Transporte y Comunicaciones a la Asociación Civil para que se le autorice al cobro de tarifas a los usuarios de las instalaciones del aeropuerto, celebración de un convenio para la administración y mantenimiento del terminal, y la autorización para el cobro de tarifas por el toque y despegue de aviones). Si se llegare a declarar expresamente como público el referido aeropuerto, procedería entonces, sin más, el convenio con el ente público descentralizado territorialmente."

Por las anteriores la Sala estimó que: "Esas consideraciones previas que debe necesariamente formular la autoridad administrativa, obligan a que por vía de consecuencia sea suspendido el acuerdo celebrado entre el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y la Gobernación del Estado Carabobo y así se declara."

La Sala Político Administrativa acordó así el amparo solicitado en el expediente 8448 -suspendiendo el acuerdo celebrado entre el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y la Gobernación del Estado Carabobo-, estando actualmente la causa en estado de sentencia sobre el fondo de la nulidad solicitada.

De todo lo anterior emerge que, elemento fundamental para dilucidar el problema en el cual se centra el recurso de nulidad objeto de la presente controversia es la determinación de la naturaleza jurídica que la normativa vigente le otorga al mencionado aeropuerto.

Al efecto la ley que regulaba la materia en el momento en que se plantearon los hechos que dieron lugar a las acciones judiciales era la Ley de Aviación Civil del 9 de junio de 1955, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 24.766, la cual fue modificada por la del mismo nombre en fecha 27 de diciembre de 1996, publicada ese mismo día en la Gaceta Oficial N 5.124 extraordinaria.

La Ley de Aviación Civil señala al efecto que su ámbito es la regulación de la aviación civil, sin perjuicio de la aplicación preferente de lo estipulado en tratados y convenios internacionales celebrados por la República. La aviación civil, según el artículo 3 de la mencionada ley, comprende: "El transporte de pasajeros, el postal, el de equipajes y el de carga, remunerado o no; el empleo de aeronaves para fines científicos, de exhibición y de propaganda; para trabajos industriales, agrícolas y sanitarios; para los deportes, la instrucción y el turismo, así como las obras, instalaciones, rutas, servicios y demás actividades propias o relacionadas con dicho ramo aeronáutico". (Los términos subrayados se refieren a la materia específica objeto del recurso, es decir, a las instalaciones destinadas a la aviación civil, a fin de recalcar la pertinencia de la aplicación de la norma para el caso en cuestión).

En el Capítulo VI de la Ley de Aviación Civil se regula lo relativo a los "aeródromos civiles" a los cuales se les determinó como (artículo 33) toda área definida de tierra o de agua adecuada para el despegue, aterrizaje, acuatizaje y movimiento de aeronaves civiles. Ya precedentemente el artículo 18 había hecho la distinción entre "aeronaves del Estado" y "aeronaves civiles", considerando que las primeras son las de propiedad el Estado y para uso oficial de carácter exclusivo de la nación, de los estados, de los municipios y demás organismos públicos; en cuanto que las demás son las aeronaves civiles de servicio público o de servicio privado.

A su vez, de acuerdo con el artículo 33 ejusdem, los aeródromos pueden ser "de servicio público" o "de servicio privado", correspondiendo a la autoridad aeronáutica determinar el servicio que corresponda a cada aeródromo.

Por lo que atañe a la noción de "aeropuerto", el mismo es definido (artículo 33 ejusdem) como todo aeródromo civil de servicio público que cuenta con obras e instalaciones adecuadas para la operación de aeronaves de servicio público. Según la índole o importancia de las obras e instalaciones los aeródromos se clasifican en categorías. Señala la norma comentada que los servicios que se presten en tales aeródromos se cobrarán de conformidad con las tarifas y tasas que al respecto rijan, cuya fijación y revisión corresponde al Ejecutivo Nacional.

Otra norma que es de importancia a los fines de dilucidar la presente cuestión es la del artículo 35 ejusdem que señala que el "aeropuerto internacional" es aquel que en opinión del Ejecutivo tiene las condiciones exigidas para el caso y es declarado como tal.

Igualmente tiene relevancia lo dispuesto en el artículo 36 del texto tantas veces citado, en el cual se señala lo siguiente:

"La construcción, explotación, administración y operación de aeropuertos, de aeródromos de servicio público o privado y de obras e instalaciones en los aeródromos civiles, se llevarán a cabo previa autorización otorgada por la autoridad aeronáutica.
Las construcciones e instalaciones en los terrenos ubicados en la zona de control de los aeródromos, estarán sujetas a las disposiciones que señalan los Reglamentos respectivos.
Los propietarios u operadores de aeródromos civiles estarán obligados a permitir su uso gratuito a las aeronaves del Estado, a las de los Estados extranjeros en visita o misión oficial, a las privadas dedicadas exclusivamente a turismo, instrucción y fines agrícolas o sanitarios y, en general, a cualquier aeronave destinada a labores de búsqueda y rescate o que se encuentre en caso de
emergencia".

Lo anteriormente transcrito es el ámbito legal del Aeropuerto Internacional Zim Valencia y, por lo que atañe a las normas reglamentarias, regía y rige aún en la materia, en todo aquello que no ha sido derogado por la Ley de Aviación Civil, un reglamento independiente o autónomo, esto es una normativa que emana del Presidente de la República, con forma de Decreto, destinado a regular materias que no lo han sido por ley y que se estiman que no conforman la reserva legal. Este reglamento en cuestión, es el Reglamento de Aeródromos, dictado por Decreto N° 1.167 del 19 de febrero de 1964 y la regulación en el mismo contenida es de importancia a los fines de las distintas categorías que enuncia de aeródromos, por cuanto su artículo 2 establece que sin perjuicio de lo regulado en la Ley de Aviación Civil, se aplica a todos los aeródromos civiles situados dentro del territorio nacional.

Ante todo la palabra aeródromo la conceptúa el artículo 1° como el área definida de tierra o de agua (que incluye todas sus edificaciones, instalaciones y equipos) destinados total o parcialmente a la llegada, partida y movimiento de aeronaves. Por lo que atañe a la clasificación de los aeródromos, los mismos se clasifican según sus áreas de movimiento, sean de tierra o de aguas en: hidro-aeródromos, aeródromos terrestres y aeródromos mixtos. Según su propiedad o régimen de explotación los aeródromos civiles pueden ser oficiales y particulares.

Igualmente, según su utilización, los aeródromos en razón de las personas o empresas que pueden hacer uso de ellos se clasifican en aeródromos de servicio público y aeródromos de servicio privado. La autoridad aeronáutica debe determinar el servicio que corresponda a cada aeródromo. Los aeródromos de servicio público son los abiertos al tráfico aéreo general, y cualquier persona natural o jurídica puede hacer uso de ellos mediante al pago de las tarifas o tasas correspondientes.

Los aeródromos de servicio privado son los destinados exclusivamente a las actividades de sus propietarios y comprenden: a. la instrucción y entrenamiento aeronáuticos; b. las operaciones deportivas aeronáuticas; c. las operaciones aeronáuticas conexas a la explotación de una industria privada; d. operaciones aeronáuticas para ejecutar explotaciones o investigaciones de carácter científico; y, e. aviación agrícola.

Los aeródromos oficiales, según que la propiedad sea de los municipios, de los estados o de cualquier dependencia del Ejecutivo Nacional se clasifican en: municipales, estadales y nacionales.

Los aeródromos particulares se clasifican también en el Reglamento que comentamos, como asimismo lo hace la Ley de Aviación Civil, en aeródromos particulares de servicio público y aeródromos particulares de servicio privado.

En el capítulo referente a las tasas y tarifas el artículo 80 señala que: "Para utilizar un aeródromo o aeropuerto civil, así como por los servicios que éstos presten, se deberá pagar las tasas que se fijen en las resoluciones que al efecto dicte el Ministerio de Comunicaciones" y el artículo 81 en relación con la contraprestación por el uso de los aeródromos particulares establece que "la utilización remunerada de aeródromos y aeropuertos particulares, así como cualquiera de sus servicios está sujeta a las "tarifas" que apruebe previamente el Ministerio de Comunicaciones". Es decir, se trata de un servicio prestado por particulares, en virtud de una autorización administrativa (no concesión) y cuya remuneración está sujeta al precio (tarifa) que determina el Ministerio de Transporte y Comunicaciones. Tal situación resulta equivalente al supuesto del transporte urbano terrestre en el que se requiere una autorización administrativa para prestar dicho servicio de transporte, pero la contraprestación que recibe el transportista de los usuarios está sujeta a las "tarifas" establecidas por el organismo administrativo correspondiente.

Es lo anterior el régimen general de los aeropuertos civiles en el sistema venezolano, y es con base en ello que esta Corte estima que los elementos de juicio derivados de los autos le permiten señalar que el Aeropuerto "Zim Valencia" no tiene el carácter de aeropuerto público, sino que, por el contrario, resulta evidente que la recurrente detenta la propiedad de gran parte del terreno sobre el cual se asienta, por lo cual es un aeropuerto privado de servicio público, tal como lo ha calificado esta Corte Suprema en anteriores decisiones En efecto, no está destinado al exclusivo uso de sus propietarios sino que está abierto al tránsito aéreo, incluso al internacional por disposición expresa de la autoridad administrativa correspondiente.

Determinada la naturaleza del Aeropuerto Zim Valencia, no puede esta Corte menos que apreciar -tal como consta de los autos- que al lado de las instalaciones propiedad de la recurrente e integradas al servicio que presta el Aeropuerto, hay obras efectuadas por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, tales como la prolongación de la pista inicialmente construida por el Aeroclub Valencia y que tenía una extensión de dos mil (2.000) metros, en una nueva extensión de cuatrocientos (400) metros de prolongación de la originaria. Asimismo la construcción de un terminal denominado oficialmente "Arturo Michelena", que es en la actualidad, la única instalación del tránsito para el aeropuerto al haber sido destinado el construido por los actores al servicio de la Guardia Nacional. Este enunciado de los elementos integrantes del aeropuerto someramente expuestos nos revela que las instalaciones de origen público construidas por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones constituyen accesorios del aeropuerto, por cuanto sin el terminal, el aeropuerto conserva su identidad y asimismo éste sin la prolongación de la pista continúa manteniendo su función de aeropuerto. Por el contrario, ni el terminal ni la prolongación pueden subsistir como tales independientemente del aeropuerto. Por lo anterior, estima esta Corte que la situación presenta una cierta complejidad que ha de ser resuelta previamente ya que surge de inmediato la pregunta de ¿qué fue lo transferido?; ¿existió transferencia fundada en el falso supuesto de que el Aeropuerto era de naturaleza pública y en consecuencia el acto que lo estableciera es susceptible de nulidad, o por el contrario deben considerarse como transferidas las obras efectuadas por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y no así el aeropuerto dentro del cual las mismas están enclavadas?.

Ahora bien, estima esta Corte que a pesar de la señalada complejidad que plantea el supuesto de la naturaleza mixta de las instalaciones, se puede concluir que desde el punto de vista material lo transferido válidamente fueron las instalaciones públicas existentes en el Aeropuerto Zim Valencia que pasaron así del Poder Nacional al ente estadal como integrantes de un servicio destinado al tránsito aéreo. De allí que, lo que recibiera el Estado Carabobo en forma exclusiva, además de las competencias precedentemente analizadas, son las instalaciones que eran de la pertenencia de la República y que estaban destinadas al servicio aeroportuario, por lo cual, no puede prescindirse del elemento principal constituido por el aeropuerto privado.

Planteada la situación en la forma que antecede, resulta indudable que las potestades asumidas por el Estado Carabobo -mediante la Ley correspondiente- son generales e incluyen la posibilidad de fijar y recibir las tasas derivadas del uso de bienes públicos en materia de aeropuertos. Ahora bien, el hecho de que el Estado Carabobo tenga tales competencias (fijación de tasas por el uso de sus bienes), en modo alguno implica que las mismas puedan imponerse o recaer sobre bienes que no son de su propiedad, aunque con ellos se preste un servicio al público; igualmente, el hecho de que el aeropuerto Zim Valencia sea un aeropuerto privado de servicio público no puede implicar el desconocimiento de que en el mismo existen instalaciones de origen público, cuyo uso puede estar válidamente sometido a tasas por el ente público.

De allí que, a juicio de la Sala resulta conforme con las disposiciones constitucionales y legales que el Estado Carabobo puede fijar y percibir las "tasas" por el uso de las instalaciones públicas del aeropuerto que forman parte del aeropuerto Zim Valencia mediante el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo; mientras que las "tarifas" por concepto de contraprestación que corresponden al uso de la pista y demás elementos de naturaleza privada deben ser fijadas por el Estado Carabobo y percibidas por la Asociación Civil Aeroclub Valencia, hasta tanto mantenga dicha titularidad, por cuanto el Estado Carabobo podría expropiar el aeropuerto en ejercicio de las potestades legales que tiene si así lo considera conveniente.

Esta distinción entre "tasas" y "tarifas" -como se señalara- tiene sustento legal en el artículo 33 de la Ley de Aviación Civil, según el cual los servicios que se presten los aeródromos civiles "se cobrarán de conformidad con las tarifas y tasas que al respecto rijan, cuya fijación y revisión corresponde al Ejecutivo Nacional", competencia esta de fijación y revisión que la Corte entiende comprendida entre las que fueron transferidas en forma exclusiva al Estado Carabobo y así se declara.

IX

ANALISIS DE LOS ORDINALES 6 Y 7 DEL ARTÍCULO 17 DE LA LEY QUE CREA EL INSTITUTO AUTÓNOMO DE AEROPUERTOS DEL ESTADO CARABOBO, IMPUGNADOS EN AUTOS

Los actores han planteado en autos, que esta Corte declare la nulidad por inconstitucionalidad de los ordinales 6 y 7 del artículo 17 de la Ley Estadal que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 454 de fecha 31 de diciembre de 1992, la cual sirvió de fundamento para que dicho Instituto dictara la Resolución Nº001, que fue sustituida posteriormente por la Resolución Nº 031 de fecha 5 de dicembre de 1993, la cual ha sido declarada por esta Corte como acto reeditado de aquélla.

Al efecto, los ordinales 6 y 7 del artículo 17 de la referida Ley Estadal, señalan entre las facultades de la Junta Directiva del Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo las siguientes:

"6º Fijar y aprobar los derechos, precios y otras contraprestaciones que le corresponden, de conformidad con los ordinales 3, 7, 8, 9, 10 y 11 del artículo 9, que serán sometidos a su consideración por el Presidente de la Junta Directiva.

7º Fijar la alìcuota entre los límites mínimos y máximos de las tasas correspondientes a los servicios prestados directamente por el Instituto establecido en esta Ley".

Según los actores, las transcritas normas de la Ley Estadal resultan violatorias de disposiciones constitucionales, toda vez que deducen que ellas estarían viciadas de usurpación de funciones y violación de la legalidad tributaria por infringir lo establecido en los artículos 117, 118 y 136 ordinal 8 y 139 de la Constitución; violación del último aparte del artículo 163 ejusdem; y violación al derecho de propiedad y no confiscación contemplado en los artículos 99 y 101 del mismo texto.

Al respecto se observa:

1. Por lo que atañe a la alegada usurpación de funciones por violación de los artículos 117, 118 y 136 ordinal 8 y 139 de la Constitución, observa la Sala que en el análisis precedentemente efectuado en este fallo, relativo a la naturaleza de la transferencia de competencias exclusivas a tenor de lo establecido en el artículo 137 de la Constitución, y de las disposiciones de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, se ha concluido que al asumir el Estado Carabobo la competencia exclusiva en materia de aeropuertos públicos -transferida de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la mencionada Ley Orgánica de Descentralización-, también se entiende incorporada en ella la potestad de establecer las tasas. En consecuencia, estima la Sala que las disposiciones impugnadas de la Ley del Estado Carabobo no usurpan la esfera de competencias del Poder Nacional y así se declara.

Precisado lo anterior, debe la Sala determinar si existe o no la violación al principio de la reserva legal o legalidad de los tributos alegada por los actores. Al respecto observa que, es un hecho aceptado por la doctrina y ratificado en forma reiterada por la jurisprudencia que la "reserva legal" se erige como una de las máximas garantías que brinda el ordenamiento jurídico, ya que en términos generales, impide el riesgo de que los órganos de ejecución (Administración) puedan dictar disposiciones destinadas simplemente a preferir la satisfacción de los intereses de los entes y órganos públicos como tales, es decir, respecto a su propia entidad, en desmedro de la función de tutela de los ciudadanos. En tal sentido ha precisado esta Corte Suprema que "la determinación de una materia como de reserva legal tiene su fundamento, históricamente, en el respeto a las garantías del individuo, y a ello obedece a que aquellos asuntos que se encuadren en ese concepto de garantías individuales de los ciudadanos (libertad personal, propiedad, actividad ecoinómica, etc.) sólo pueden preceptuarse por ley, como expresión de la voluntad general a la cual debe someterse el querer individual, garantizándose de esta forma que no sean regulados por el capricho o la discrecionalidad personal de la autoridad administrativa" (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa, del 24 de noviembre de 1983, Magistrada Ponente: Dra. Josefina Calcaño de Temeltas. Caso: Aeropuerto Caracas, C.A., vs Concejo Municipal del Distrito Cristobal Rojas del Estado Miranda).

La importancia de dicha función adquiere especial relevancia en el ámbito tributario, a cuyos efectos la Constitución dispone expresamente en su artículo 224 que "no podrá cobrarse ningún impuesto u otra contribución que no estén establecidos por ley, ni concederse exenciones ni exoneraciones de los mismos sino en los casos por ella previstos".

En el estado actual del desarrollo de las ciencias jurídicas no cabe duda que la reserva legal en materia tributaria constituye una de las bases del sistema constitucional venezolano. No obstante, cabría preguntarse si ese principio constitucional está referido exclusivamente a la ley nacional o si por el contrario, el mismo abarca también una garantía frente a la potestad tributaria de Estados y Municipios, en los ámbitos de sus respectivas competencias. Al respecto, es necesario señalar que dicho punto ha sido aclarado por esta Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que si se analiza la disposición constitucional precedentemente transcrita, "se puede concluir que nada obsta para que sea aplicado a la administración de Hacienda Pública Estadal y Municipal, por lo que, los órganos encargados de la Administración de la Hacienda Pública Estadal y Municipal no podrán cobrar ningún impuesto u otra contribución que no estén establecidos por Ley Estadal u ordenanza Municipal , y mucho menos podrá crearlos" ( Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, del 16 de noviembre de 1989, Magitrada Ponente: Dra. Cecilia Sosa Gómez. Caso: Asociación de Criadores de Caballos Pura Sangre de Carreras vs. Gobernación del Distrito Federal).

Así las cosas, considera esta Corte que el ejercicio de las potestades tributarias que puedan derivarse de la asunción por parte de los Estados de las competencias exclusivas a que alude la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, están igualmente sujetas al principio de legalidad tributaria que informa nuestro ordenamiento jurídico. En consecuencia, es de la competencia de las respectivas Asambleas Legislativas de los Estados dictar las leyes correspondientes, a los efectos de establecer los tributos que pudieran derivarse de la asunción de competencias exclusivas, como manifestación de la garantía de la reserva legal.

Ahora bien, en el caso de autos se observa que la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo dictó la Ley que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos de dicho Estado, instrumento legal este en cuyo artículo 17 están comprendidas las normas legales impugnadas en autos (ords. 6º y 7º). En tal sentido, debe la Corte recordar que las disposiciones impugnadas atribuyen a la Junta Directiva del mencionado Instituto Autónomo estadal la posibilidad de "fijar y aprobar los derechos, precios y otras contraprestaciones que le corresponden..." (ord. 6º)", asi como "fijar la alícuota entre los límites mínimos y máximos de las tasas correspondientes" (ord. 7º).

Así, observa la Corte que por lo que respecta a las tasas, la Ley Estadal atribuyó a un órgano administrativo como lo es el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo la posibilidad de fijar la "alícuota" de las mismas, dentro de los límites mínimos y máximos que la Ley estadal prevé. Ciertamente, la Ley del Estado Carabobo dedica su Título III a regular lo relativo a las tasas (arts.56 al 80), optando en algunos casos por establecerlas directamente y en otros, por señalar los montos mínimos y máximos entre los cuales el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo puede establecer la alícuota que considere conveniente. Este último caso, en el que la Ley Estadal deja al Instituto Autónomo el establecimiento de la alícuota dentro de los límites que la propia Ley prevé, no resulta contrario al principio de legalidad tributaria, tal como lo ha determinado en casos análogos esta Corte Suprema. En consecuencia, estima la Corte que la impugnación de la actora, de que los ordinales 6º y 7 º de artículo 17 de la Ley que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo violan el principio de legalidad tributaria carece de fundamento y así se declara.

3. Por lo que respecta a la denunciada violación al derecho de propiedad y a la no confiscación, previstos en los artículos 99 y 101 de la Constitución, observa la Corte que la argumentación hecha por la actora en ese sentido lo es por vía de consecuencia, es decir, tiene como fundamento la supuesta imposibilidad legal de que pudieran transferirse al Estado Carabobo las competencias en materia de tasas en aeropuertos públicos en dicho Estado. El expresado argumento ha sido rechazado por la Corte precedentemente en este fallo y ello hace que el alegato de supuesta violación de los artículos 99 y 101 de la Constitución por parte de los ordinales 6 y 7 del artículo 17 de la Ley que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, carezca de fundamento y así se declara.

X

ANALISIS DE LA RESOLUCIÓN Nº 001 DEL INSTITUTO AUTÓNOMO DE AEROPUERTOS DEL ESTADO CARABOBO

Corresponde ahora a la Corte analizar las impugnaciones en contra de la Resolución Nº 001, dictada el 21 de enero de 1993, por el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo y publicada en la Gaceta Oficial de dicho Estado, respecto a la cual, como se señalara precedentemente se produjo su reedición mediante la Resolución N° 031, dictada por el mismo organismo y publicada bajo el N° 487 de la Gaceta Oficial del Estado Carabobo, pero que no será objeto del presente recurso, por cuanto su texto no fue aportado a los autos por la recurrente, violando así lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

La Resolución impugnada (Nº 001) tiene por objeto regular las tasas que han de pagar "los propietarios, operadores de aeronaves y pasajeros que utilizan las instalaciones de los aeropuertos "Arturo Michelena" y "Bartolomé Salom" . Al efecto, es necesario destacar que esencialmente su contenido se concreta a precisar lo que se ha de pagar por concepto de tasas, las cuales se refieren a los siguientes supuestos:

a) El de las aeronaves que cubran rutas internacionales aterricen en los Aeropuertos mencionados (art. 2), y cuando lo hagan en horas nocturnas (art. 3);

b) El de las aeronaves que cubran rutas nacionales y aterricen en los aeropuertos señalados (art. 4), y cuando lo hagan en horas nocturnas (art 5).

c) El de las aeronaves que cubran rutas internacionales y utilicen las rampas para el embarque y desembarque de personas y cargas (art 6);

d) El de las aeronaves que cubran rutas nacionales y utilicen las rampas para el embarque y desembarque de personas y cargas (art 7);

e) El de las empresas de transporte aéreo u operadores de aeronaves que soliciten habilitar los referidos Aeropuertos (art. 8);

f) El de las personas que efectúen vuelos internacionales en condición de pasajeros y tripulantes de naves no destinadas al tráfico comercial de pasajeros o carga (art. 9); al igual de los que realicen vuelos nacionales (art 10);

Precisado lo que es el contenido básico de la Resolución Nº001, es necesario exponer y analizar las impugnaciones que se hacen a la misma. Al respecto, los apoderados actores señalan que dicha resolución carece de fundamentación legal por basarse en una disposición inconstitucional y que, por otra parte, resulta violatoria del derecho de propiedad y a la no confiscación (arts. 99 y 101).

En relación con el primero de los mencionados alegatos de la actora, fundado en la supuesta inconstitucionalidad de los ordinales 6º y 7º del artículo 17 de la Ley que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, observa la Corte que ha determinado precedentemente en este fallo que carece de fundamento la inconstitucionalidad alegada de las referidas normas de la Ley Estadal, por lo que es necesario concluir que tal alegato no resulta fundamento válido para imputarle a la Resolución impugnada en autos (Nº 001) tal vicio de inconstitucionalidad que le atribuye la actora y así se declara.

Finalmente, debe la Corte analizar el alegato de violación del derecho de propiedad y a la no confiscación (arts. 99 y 101) que se le imputa a la Resolución Nº 001. Al efecto la actora ha señalado en su libelo que la Asociación Civil Aeroclub Valencia es la titular de las instalaciones del aeropuerto Zim Valencia, razón por la cual estiman que "cuando la resolución impugnada impone unas tasas por el uso del Aeropuerto y el ingreso proveniente de este tributo entra en el Fisco estatal se lesionan los derechos de propiedad de nuestra representada por cuanto ese dinero debería ingresarle a ella por ser la propietaria del terreno".

En este sentido debe recordarse una vez más que el aeropuerto Zim Valencia es un aeropuerto privado de servicio público; que tiene un componente material predominantemente privado y que, a la vez, asociadas al servicio que se presta en el aeropuerto existen algunas obras e instalaciones de naturaleza pública; igualmente debe tenerse presente como premisa que el Instituto de Aeropuertos del Estado Carabobo puede establecer tasas en relación con el uso del referido componente público del servicio y no así en relación con el componente privado del mismo, porque en este caso supondría un aprovechamiento ilegítimo de los frutos derivados de bienes privados y con ello una violación directa del derecho de propiedad y a la no confiscación. Así las cosas, resulta forzoso para la Corte determinar si las tasas a que se refiere la Resolución Nº 001 tienen como fundamento un servicio prestado con bienes de naturaleza privada o pública.

Al efecto, se observa que tal como se ha señalado precedentemente, los artículos 2, 3, 4, 5 y 8, de la Resolución impugnada están referidos a "tasas" que han de pagarse por la utilización de la pista de aterrizaje, que como ha quedado demostrado en el transcurso del juicio, en casi toda su extensión es propiedad de la Asociación Civil Aeroclub Valencia, por lo que no podía la Resolución impugnada prever tales tasas en relación con el aeropuerto Zim Valencia (Arturo Michelena en la denominación oficial), porque con ello vulnera las disposiciones constitucionales relativas al derecho de propiedad y a la no confiscación (arts. 99 y 101) y así se declara.

Finalmente, esta Corte observa que las disposiciones de la impugnada Resolución Nº 001, cuya contrariedad con la Constitución se ha declarado en el párrafo anterior respecto a la situación particular del aeropuerto Zim Valencia, no sólo regula las tasas del mencionado aeropuerto, sino que también se aplica -por disponerlo así expresamente- al aeropuerto "Bartolomé Salóm" ubicado en el Estado Carabobo y en relación con el cual no se presenta el declarado vicio de inconstitucionalidad ya que se trata de un aeropuerto público de servicio público, respecto del cual tales tasas tienen perfecta cabida.

Hechas las anteriores consideraciones, la Resolución N° 001 objeto de la impugnación, si bien no está viciada por lo que atañe al Aeropuerto Bartolomé Salom del Estado Carabobo, sí lo está en relación con el Aeropuerto Zim Valencia, por cuanto respecto al mismo incurre en un falso supuesto, por lo cual, se declara inaplicable respecto a este último.

XI

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Suprema de Justicia en Pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

1.- SIN LUGAR el recurso de nulidad contra los ordinales 6º y 7º del artículo 17 de la Ley que crea el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo Nº456 (Extraordinario).

2.- INAPLICABLE por lo que respecta al Aeropuerto Zim Valencia (denominado oficialmente con el nombre del terminal que forma parte del mismo, Arturo Michelena) los artículos 2, 3, 4, 5, y 8, de la Resolución Nº 001 dictada por el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, en fecha 21 de enero de 1993, así como los posteriormente dictados modificatorios de los montos originarios, tal como se señalara en el punto III del presente fallo, por ser violatoria de las disposiciones constitucionales, consagradas en los artículos 99 y 101 de la Constitución.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el salón de despacho de la Corte Suprema de Justicia, en Pleno, en Caracas, a los ocho días del mes de julio de mil novecientos noventa y ocho. Años 188° de la Independencia y 139° de la Federación.

La Presidente,
CECILIA SOSA GOMEZ

El Primer Vicepresidente,
ANIBAL JOSE RUEDA

El Segundo Vicepresidente,
JOSE ERASMO PEREZ-ESPAÑA

Magistrados,

JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS

ALFREDO DUCHARNE ALONZO

HILDEGARD RONDON DE SANSO
Magistrada-Ponente

ALIRIO ABREU BURELLI

HECTOR GRISANTI LUCIANI

HUMBERTO J. LA ROCHE

JOSE LUIS BONNEMAISON W.

NELSON RODRIGUEZ GARCIA

ANGEL EDECIO CARDENAS

JORGE ROSELL SENHENN

IVAN RINCON URDANETA

ANTONIO RAMIREZ JIMENEZ

El Secretario Interino,

JOSÉ FRANCISCO URBANO

Expediente No. 660

Ponente Hildegard Rondon de Sanso

8 de Julio de 1998

Sentencia. Descentralización Fiscal

Comments

comments